דירת נופש

בשנים האחרונות רבתה תופעה של בניית פרויקטים למטרות "דירות נופש". לרוב מדובר בפרויקטים אטרקטיביים, שנבנים על קרקע יקרה וקרובה לים ובתכלית נבנים כחלופה לבתי מלון.

מהותן של 'דירות הנופש', היא שהבעלות בהן היא פרטית, אולם בעלי הדירה מוגבלים הן בשל דיני התכנון והן בחוזה ואינם יכולים לגור בהן, אלא לתקופה של מספר חודשים בודדים בכל שנה. בשאר ימות השנה, הדירה מושכרת לתקופות קצובות וקצרות למטרות נופש לדיירים אחרים.

עד כאן הרעיון.

דירות כן, נופש לא

בפועל, התפתחה פרקטיקה שבה קבלנים ויזמים זריזים, מנצלים קשרים בעיריות ובוועדות התכנון ובעזרת "פעולות תכנוניות" מסבים חלקים (ולעיתים את כל) 'דירות הנופש' לדירות רגילות.

במקרים אחרים, בעלי הדירות משתמשים בהן כדירות מגורים לעצמם במשך כל השנה או משתמשים בהן כדירות להשכרה לטווח ארוך.

יוצא שקרקעות יקרות במיקומים מיוחדים (שקיומן מלכתחילה מצומצם) ואשר יועדו לטובת כלל הציבור, הפכו לנכסי נדל"ן רגילים, בניגוד לכל חוקי התכנון.

עקרון של מיסוי

בנתונים אלה, עולה השאלה, מה דינה, לצרכי מיסוי מקרקעין (מס שבח ומס רכישה) של אותה 'דירת נופש', בין אם שמשה בפועל כדירת נופש ובין אם הוסבה או שמשה בפועל כדירת מגורים רגילה.

ברשימות קודמות כבר פירטנו את העובדה שחוקי מיסוי המקרקעין נושאים בחובם הקלות שונות מתשלום מס רכישה ומס שבח החלים על דירת מגורים.

הקלות אלה נועדו במהותן כדי להקל על משפחות לרכוש דירת מגורים ולהחליפה, אחת למספר שנים, בדירת מגורים אחרת. בבסיסן של ההקלות עומדים רעיונות סוציאליים, שהגיונם הוא לאפשר לציבור לרכוש דירת מגורים ולהחליפה כאשר המשפחה מתרחבת.

שאלה היא, האם הקלות אלה צריכות לחול גם על 'דירת נופש' ?

פרקטיקה שנהגו רוכשי 'דירות נופש' היא לדווח לרשויות המס על 'דירת הנופש' כדירת מגורים ולהינות מהקלות במס רכישה או במס שבח בזמן המכירה, תוך שהדירה מסיבה לבעליה רווחים נאים מאוד, בהתחשב במיקומה המצויין ובהתחשב במחיר הזול שבו נרכשה מלכתחילה בגלל המגבלה שלה 'כדירת נופש'.

מאידך, התייחסות לדירות הנופש כאל נכס מקרקעין רגיל (כמו למשל חנות, קרקע, משרד וכד') תחייב את הרוכשים במס רכישה של 5% ואת המוכרים במס שבח מלא במועד המכירה.

המנורות נדלקו ברשויות המס

נראה כי לאחרונה, גם ברשויות המס הבינו כי מדובר ב"מכרה זהב" קטן או לחילופין פירצה שטרם נחסמה, שיכולה להכניס למדינה הכנסות יפות ממיסים.

בהנחייה שפורסמה לאחרונה על ידי רשויות מיסוי מקרקעין, הונחו המפקחים להתייחס לכל דירת נופש כ'נכס מקרקעין אחר', בין אם שימשה בפועל כדירת מגורים ובין אם שימשה בפועל כדירת נופש.

ההגיון שעומד מאחורי ההנחיה הוא פשוט – אם הדירה שימשה כדירת נופש, הרי שאינה דירת מגורים ולכן אין להעניק בגינה הקלות ואם הדירה שימשה בפועל כדירת מגורים בשעה שמבחינה תכנונית הינה מיועדת לנופש, הרי שהשימוש בה כדירת מגורים אינו חוקי ועל כן אין להעניק הקלות על שימוש לא חוקי.

נראה כי מעתה, לא רק חייהם של רוכשי ומוכרי דירות יהיו קשים, אלא גם חייהם של מפקחי המס. מפקחי רשות המיסים הונחו לא רק לבדוק היטב את חוזה הרכישה, מטרותיו, מגבלות שהועלו בו וההוראות התכנוניות הכתובות בחוזה, אלא במקרה של ספק, הונחו לבדוק גם את היתרי הבניה, חוזה הקבלן המקורי ואפילו את התכניות החלות על הנכס. ברור כי הנטל להמציא את כל המסמכים הנ"ל מוטל על רוכשי ומוכרי הדירות.

אולם יש כאן גם פן נוסף, חוזי מכר נבנים לעיתים מתוך הנחה שמוכרי דירת מגורים פטורים ממס שבח. במקרים אחרים רוכשי דירה סבורים כי בהיות הדירה, 'דירת מגורים', ייהנו מהקלות במס רכישה. מבלי להיכנס להיבטי האחריות האישית שחלים על עורכי הדין לוודא שישארו מספיק כספים בנאמנות לצרכי מס שבח, כעת, מוטל, על כל הצדדים גם נטל נוסף-לבדוק האם מדובר בדירת נופש ואת משמעויות הכלכליות, החוזיות והמיסויות מבחינת הצדדים לעסקה …

נשמח לעמוד לרשותכם בכל עת.
יעקב שמסיאן, עו"ד

* מידע זה הינו מידע כללי וראשוני בלבד ולא נועד בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי ובכל מקרה מומלץ להתייעץ עם עו"ד הבקיא בתחום.

ואמנם, כפי שרמזנו בחלקו הראשון של המאמר, הפקעה אינה מנתקת לחלוטין את הזיקה של האזרח לקרקע ואינה מותירה את האזרח חסר כל. בחקיקה עוגנו גם זכויות המעינות על האזרח ובעקבותיהם נולדו הלכות בפסיקה אשר יצרו זיקה בין האזרח לקרקע שלו.

בחלק זה של המאמר, נדון בשאלת הפיצוי שיקבל האזרח בגין קרקע שהופקעה ממנו, ובאפשרויות שהקרקע תושב אליו עם פקיעתה של המטרה (הציבורית) בגינה הופקעה הקרקע מלכתחילה.

ג. פיצוי והשבת הקרקע

כפי שראינו, חוקי ההפקעה הינם חוקים קשים, אשר מימושם עשוי לפגוע קשות בקניינו של האזרח, באשר הם מנתקים את האזרח מאדמתו ופעמים יכולה אדמה זו להיות שדה ממנו מתפרנס אותו אזרח או גרוע מכך, בית המגורים שלו.

ואולם, הדין אינו רואה בהפקעה סוף פסוק בחייה של הקרקע או ביחסיו של האזרח עם הקרקע שהופקעה. כפי שנראה להלן, גם החוק וגם הפסיקה, הכירו בקיומה של זיקה בין האזרח לקרקע שהופקעה ממנו. זיקה זו, לפי החקיקה, זיקתה את בעל הקרקע בפיצויים. כפי שעוד נפרט להלן, עשויה זיקה זו, במצבים מסויימים, להשיב את הקרקע לבעליה עם הסתיימותו של אותו צורך ציבור/תכלית ציבורית, לשמם הופקעה הקרקע מלכתחילה.

ג.1. פיצוי

כפי שכבר רמזנו לעיל, בעל הקרקע זכאי לקבל פיצוי מן הרשות המפקיעה בגין הקרקע שהופקעה ממנו. פיצוי זה ניתן, בדרך כלל, בכסף. סעיף 190 לחוק מפנה לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) ומוזכרים בו מצבים שונים בהם ניתן פיצוי כספי או נשלל פיצוי כספי מבעל הקרקע.

190. (א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 … הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
(1) … אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;
(2) שר הפנים רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם … :
(3) לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו, ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק זה; …;
(4) …;
(5) הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי במחלוקת;
(6) …
(ב) …

ואולם, על אף הוראות הפיצוי הכספי שבסעיף 190, במצבים מסויימים עשוי האזרח לקבל קרקע חלופית, במקום הקרקע שהופקעה ממנו.

סעיף 191 לחוק – מאפשר לועדה המקומית להגיע להסדר חלופי עם בעל המקרקעין המופקעים, לפיו -במקום לקבל פיצוי כספי, יקבל פיצוי בקרקע חלופית. הסכם כזה דורש הסכמה של הועדה המחוזית.

"191. הועדה המקומית, בהסכמת הועדה המחוזית, רשאית לבוא לידי הסכם עם בעל מקרקעין שהופקעו על ידיה, כי במקום תשלום כסף תמורתם יועברו לו מקרקעין אחרים, בתחום התכנית או מחוצה לו, לסילוק מלא או חלקי של תביעותיו הנובעות מההפקעה."

על אף שהוראות החוק מקנות את הפיצוי הכספי כפיצוי עיקרי לבעל הקרקע הנפקע, קיימת בחוק גם האפשרות להשבת הקרקע לבעליה, כפי שנפרט להלן.

ג.2. השבה – הוראות החוק

החוק כאמור, אינו שולל את הקרקע מן הפרט לצמיתות. החוק מאפשר להחזיר את הקרקע לבעליה לאחר סיומה של התכלית הציבורית לשמה הופקעה (ואולם, עד להלכת קרסיק, עליה נפרט להלן, לא היתה זו ההלכה הנוהגת).

בנושא ההשבה, החוק מבדיל שני מצבים בסיסיים – מצב בו בעל הקרקע קיבל פיצוי בגין ההפקעה, ומצב בו בעל הקרקע לא קיבל פיצוי בגין ההפקעה.

סעיף 195 לחוק התו"ב – עוסק במקרקעין שהופקעו ושולמו בגינם פיצויים (או שנרכשו מהפרט בהסכם) – במקרקעין כאלה, כל עוד לא שונה ייעודם, אפשר להשכיר אותם למטרה הציבורית שלשמה נועדו. אם שונה הייעוד (לכל מטרה מותרת לפי חוק התו"ב) מותר לעשות בהם כל דבר (לרבות למכור) כל עוד הציעו לבעלים המקורי לקנות אותם ראשון.

דהיינו, בבסיסו של סעיף 195 מסתתר רעיון לפיו קיימת לבעל הקרקע זיקה לאדמתו. סעיף 195 מקנה, למעשה, לבעל הקרקע, זכות קדימה לרכוש בחזרה את הקרקע שהופקעה ממנו, בשווי הפיצוי שקיבל, בשעה שהופקעה ממנו. במקרה שהקרקע הושבחה לאחר ההפקעה (למשל – חלה עליה תכנית שמאפשרת תוספת אחוזי בניה) זכאי בעל הקרקע לרכוש את הקרקע בחזרה בשווי הפיצוי שקיבל בשעה שהופקעה ממנו ובתוספת ההשבחה.

אולם הסעיף המעניין והחשוב ביותר בחוק הינו סעיף 196(א). סעיף זה עוסק במצבים בהם הקרקע הופקעה ללא פיצוי. במצבים אלה, אם הרשות מעוניינת לשנות את הייעוד, לשינוי אחר מזה לשמו הופקעו המקרקעין מלכתחילה (ייעוד ציבורי אחר) חייבת הועדה המקומית לשלם לבעל הקרקע המקורי פיצויים, או תחזיר לו את המקרקעין אם רצה בכך.

על אף שהוראת חוק זו, המאפשרות את השבת הקרקע לבעליה, הייתה קיימת בחוק, הייתה הפרקטיקה וכך גם התייחסה הפסיקה, לפיצוי הכספי כפיצוי בלעדי לבעל הקרקע הנפקע.

ואומנם, עד שלב מאוחר מאוד בחיי מדינת ישראל (ולמעשה עד שנת 2001) התייחסו בתי המשפט אל מעשה ההפקעה כמעשה סופי שהפיצוי בגינו הינו פיצוי כספי.

ג.3. השבה – הלכה חדשנית בבג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק

על רקע הוראות החוק שפורטו לעיל, נולדה ההלכה החדשנית בבג"ץ המפורסם שהגישו יהודית קרסיק ועותרים נוספים.

ההלכה שנהגה עד לבג"ץ קרסיק, היתה שמעשה הפקעה הינו סופי. דהיינו – מנתק את הזיקה בין בעל המקרקעין לקרקע. כפי שראינו, ברוב הפעמים פטרו הרשויות את בעל הקרקע הנפקע בתשלום פיצויים.

בג"ץ קרסיק קבע הלכה עקרונית בסוגיית ההפקעות. בג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' -

בפרשה זו, היה מדובר במספר בעלי קרקעות באזור חדרה, אשר בשנות החמישים, הופקעו מהם קרקעות שבבעלותם ע"י שר האוצר לצרכי צה"ל (לשמש כשטחי אימונים). בעלי הקרקעות לא פוצו בגין ההפקעה. בשנות התשעים, החליטה המדינה להעביר את שטחי האימונים מהאזור ולהקים על אותן קרקעות ממש שכונות מגורים, ע"י אישור תוכניות חדשות על הקרקע.

בעלי הקרקע (מהם הקרקע הופקעה בשנות החמישים) עתרו לבג"ץ בטענה כי מרגע שתם הצורך הציבורי לשמו הופקעה הקרקע, חובת המדינה להשיב את הקרקע לבעליה.

המדינה, מנגד, טענה שהקמת שכונת מגורים גם היא צורך ציבורי וכי מכיוון שמדובר בקרקעות שהיו בעבר בבעלויות של גורמים רבים, כיום, לצורך הקמת הפרוייקט יכול רק גורם אחד לנהלם – וזו כמובן – המדינה.

בפסק דין תקדימי, שאל את עצמו בית המשפט האם מוסמכת המדינה לשנות את המטרה לשמה הופקעה הקרקע למטרה אחרת מזו לשמה הופקעה ובכך למנוע השבת הקרקע לבעליה.

פסק הדין קבע הלכה עקרונית, של חובה כללית של הרשות המפקיעה להחזיר לבעלים המקורי את המקרקעין שהופקעו ממנו, כאשר חדלה להתקיים מטרת ההפקעה המקורית.

נקבע כי הפקעה אינה מנתקת את הזיקה של הבעלים לקרקע. הבעלים שומר על "זיקה" לקרקע שהופקעה במשך תקופת ההפקעה ומן הצד השני, הרשות המפקיעה חייבת לעשות בקרקע המופקעת שימוש למטרה הציבורית שלשמה הופקעה. נסתיימה המטרה הציבורית, רשאים בעלי הקרקע לדרוש את הקרקע חזרה.

פסק הדין קרסיק הפך את ההלכה שנהגה עד אז, ולפיה מעשה ההפקעה ניתק את הזיקה בין בעלים לקרקע וזיקה אותם בפיצוי בלבד. פס"ד קרסיק קבע שמעשה הפקעה אינו מנתק את זיקת הבעלים לקרקע שלהם.

על רקע הלכת קרסיק הנ"ל מתעוררות מספר שאלות נוספות – האם ניתן להפקיע לצרכי ציבור קרקע בבעלות המדינה? אם כן, מה יהיה דינה של קרקע מדינה שהופקעה? האם יש לתת בגינה פיצוי? האם יש להשיבה? על שאלות אלה, נדון בחלקו השלישי של המאמר.

— סוף חלק שני —

* מידע זה הינו מידע כללי וראשוני בלבד ולא נועד בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי ובכל מקרה מומלץ להתייעץ עם עו"ד הבקיא בתחום.

הפקעת קרקע, היא העברה כפויה (בתמורה או ללא תמורה) של קרקע למטרות ציבוריות (צרכי ציבור). ההפקעה מבוצעת ע"י רשויות המדינה (עירייה לדוגמא) ועל פי חוק. מעשה ההפקעה הוא פעולה פוגענית אשר נותנת למדינה כוח עודף על האזרח, לפגוע בקניינו של האזרח.

זכות הקניין, כידוע, הינה זכות יסוד, אשר קיבלה מעמד חוקתי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וכל פגיעה בה צריכה להיות מאוזנת, עפ"י תנאי פסקת ההגבלה של חוק היסוד.

ואולם, מנגד לזכות היסוד של האזרח לשמור על קניינו, עומדות מטרות ציבוריות של פיתוח ומתן שירותים, אשר המדינה והרשויות צריכים לממש לטובת הציבור.

פעמים בהן מתנגשות המטרות הציבוריות וזכויות היסוד של האזרח (לדוגמא – העירייה חפצה להקים גן ילדים או לסלול כביש על קרקע מסויימת המוחזקת בבעלות ידיים פרטיות) נעשה שימוש בכלי ההפקעה על מנת לממש את המטרה הציבורית.

כלי ההפקעה נועד למנוע "כשל" שעשוי להתרחש במקרה ספציפי, מכך שבעל זכות פרטית במקרקעין עלול למנוע מימוש מטרה ציבורית.

במאמר זה, נדון בשאלה, מה קורה באותם מצבים בהם קרקע שהופקעה בעבר למטרה ציבורית, לא משמשת עוד למטרה הציבורית לשמה הופקעה, דהיינו – פקעה המטרה הציבורית לשמה הופקעה הקרקע. נדון בשאלה האם בעלי הקרקע המקוריים, זכאים שהקרקע תוחזר להם. משאלות אלה נגזרות שאלות נוספות, למשל – האם ניתן להפקיע קרקע בבעלות המדינה לצרכי ציבור? אם כן, מה דינה של קרקע מדינה שהופקעה והמטרה לשמה הופקעה פקעה.

ב. מקורות חוקיים להפקעה

פרק ח' לחוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965 מסדיר את נושא ההפקעות.

סעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה, מתיר לועדה מקומית לתכנון ובניה להפקיע מקרקעין אשר נועדו בתכנית לצרכי ציבור.

"188.(א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור."

סעיף 188(ב) מגדיר רשימה של "צרכי ציבור" אשר לשמם מותר להפקיע קרקע, ואולם סיפת הסעיף מקנה לשר הפנים סמכות לאשר גם מטרות ציבוריות נוספות מלבד אלו המפורטות בסעיף.

"(ב) "צרכי ציבור", בסעיף זה – כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט… … וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה."

סעיף 189 לחוק מפריד בין שלושה מצבים, בהם רשאית או חייבת הועדה המקומית להפעיל את סמכותה להפקיע קרקע פרטית לצרכי ציבור -

סיטואציה ראשונה – הועדה רשאית (אך לא חייבת) להפקיע קרקע לצרכי ציבור, אם הועדה המחוזית סבורה שהקרקע דרושה למטרה ציבורית שהוגדרה בתכנית.

הסיטואציה השניה – מקרה בו הועדה המחוזית דורשת מהועדה המקומית להפקיע קרקע שנועדה לצרכי ציבור בתכנית. במקרה כזה, אין לועדה המקומית שיקול דעת, והיא חייבת להפעיל את סמכותה להפקיע את הקרקע.

הסיטואציה השלישית – עוסקת במצבים בהם הקרקע מיועדת להפקעה בתכנית החלה עליה. במקרים כאלה, הועדה המקומית אינה צריכה לקבל הסכמה מן הועדה המחוזית לצורך הפקעה.

נקודה הבהרה לגבי הסיטואציה השלישית דלעיל – לכאורה, בסיטואציה השלישית אין צורך לקבל הסכמה מן הועדה המחוזית. אולם בפועל, בסיטואציה זו, הסכמת הועדה המחוזית להפקעה ניתנה כבר בשלב אישור התכנית, על כן, אין צורך באישור חוזר של הועדה המחוזית.

המועד להפקעה – לאחר שתכנית נכנסה לתוקף – הועדה רשאית להפקיע את המקרקעין בכל זמן.

סעיף 190 לחוק – קובע כי באין הוראה מיוחדת בחוק התו"ב, תבוצע הפקעה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. מאחר ובחוק התו"ב לא נקבעה הוראה מפורטת כיצד להפקיע קרקע, בפועל, הפקעות נעשות לפי הוראת פקודת הקרקעות המנדטורית. ואולם, מסעיף 190 זה, גם נובעת החובה לפצות את מי שהופקעה ממנו קרקע, כפי שנדון בפרקים הבאים להלן.

דבר נוסף אותו יש לציין והוא הבסיס למאמרינו זה – קרקע שהופקעה לצרכי ציבור צריכה לשמש רק למטרה לשמה הופקעה.

"193. מקרקעין שהופקעו לפי פרק זה ינהגו בהם כאמור בתכנית החלה עליהם."

עיננו הרואות, כי חוק התכנון והבניה מקנה לרשות המקומית כוח רב על פני בעל הקרקע הפרטי, ומאפשר, במקרה שהרשות מעוניינת לממש מטרה ציבורית כלשהי, להפקיע את הקרקע מבעליה הפרטיים למימוש אותו צורך ציבורי.

ואולם, החוק אינו מתעלם לחלוטין מזכויות הפרט ואף כי הוא העניק לרשויות כלים רבי עוצמה לפגיעה בזכויות האזרח. באותו חוק בדיוק, קיימות גם הוראות היוצרות זיקה מתמשכת בין מטרת ההפקעה לבין זכות הבעלות של האזרח.

בחלקו השני של המאמר נדון בהיבטים הנוגעים לזכויותיו של בעל הקרקע הנפקע, בזיקתו המתמשכת כלפי הקרקע ובזכויותיו לפיצוי ו/או להשבה.

— סוף חלק ראשון —

* מידע זה הינו מידע כללי וראשוני בלבד ולא נועד בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי ובכל מקרה מומלץ להתייעץ עם עו"ד הבקיא בתחום.