האם דין המדינה כדין האזרח לצורך הפקעת קרקע? חלק שני

בחלקו הראשון של המאמר הצגנו את הכוח החוקי העודף שיש למדינה על פני האזרח ואת הכלי רב העוצמה שניתן בידיה – ההפקעה – לפגוע בקניינו הפרטי של האזרח. הצגנו את מקורותיה החוקיים של ההפקעה והסברנו את תכליתה.

ואמנם, כפי שרמזנו בחלקו הראשון של המאמר, הפקעה אינה מנתקת לחלוטין את הזיקה של האזרח לקרקע ואינה מותירה את האזרח חסר כל. בחקיקה עוגנו גם זכויות המעינות על האזרח ובעקבותיהם נולדו הלכות בפסיקה אשר יצרו זיקה בין האזרח לקרקע שלו.

בחלק זה של המאמר, נדון בשאלת הפיצוי שיקבל האזרח בגין קרקע שהופקעה ממנו, ובאפשרויות שהקרקע תושב אליו עם פקיעתה של המטרה (הציבורית) בגינה הופקעה הקרקע מלכתחילה.

ג. פיצוי והשבת הקרקע

כפי שראינו, חוקי ההפקעה הינם חוקים קשים, אשר מימושם עשוי לפגוע קשות בקניינו של האזרח, באשר הם מנתקים את האזרח מאדמתו ופעמים יכולה אדמה זו להיות שדה ממנו מתפרנס אותו אזרח או גרוע מכך, בית המגורים שלו.

ואולם, הדין אינו רואה בהפקעה סוף פסוק בחייה של הקרקע או ביחסיו של האזרח עם הקרקע שהופקעה. כפי שנראה להלן, גם החוק וגם הפסיקה, הכירו בקיומה של זיקה בין האזרח לקרקע שהופקעה ממנו. זיקה זו, לפי החקיקה, זיקתה את בעל הקרקע בפיצויים. כפי שעוד נפרט להלן, עשויה זיקה זו, במצבים מסויימים, להשיב את הקרקע לבעליה עם הסתיימותו של אותו צורך ציבור/תכלית ציבורית, לשמם הופקעה הקרקע מלכתחילה.

ג.1. פיצוי

כפי שכבר רמזנו לעיל, בעל הקרקע זכאי לקבל פיצוי מן הרשות המפקיעה בגין הקרקע שהופקעה ממנו. פיצוי זה ניתן, בדרך כלל, בכסף. סעיף 190 לחוק מפנה לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) ומוזכרים בו מצבים שונים בהם ניתן פיצוי כספי או נשלל פיצוי כספי מבעל הקרקע.

190. (א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה, תבוצע ההפקעה על פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 … הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
(1) … אולם לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש;
(2) שר הפנים רשאי להורות לועדה המקומית לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית לשלמם … :
(3) לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה, גידול, עץ או דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו, ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק זה; …;
(4) …;
(5) הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי במחלוקת;
(6) …
(ב) …

ואולם, על אף הוראות הפיצוי הכספי שבסעיף 190, במצבים מסויימים עשוי האזרח לקבל קרקע חלופית, במקום הקרקע שהופקעה ממנו.

סעיף 191 לחוק – מאפשר לועדה המקומית להגיע להסדר חלופי עם בעל המקרקעין המופקעים, לפיו -במקום לקבל פיצוי כספי, יקבל פיצוי בקרקע חלופית. הסכם כזה דורש הסכמה של הועדה המחוזית.

"191. הועדה המקומית, בהסכמת הועדה המחוזית, רשאית לבוא לידי הסכם עם בעל מקרקעין שהופקעו על ידיה, כי במקום תשלום כסף תמורתם יועברו לו מקרקעין אחרים, בתחום התכנית או מחוצה לו, לסילוק מלא או חלקי של תביעותיו הנובעות מההפקעה."

על אף שהוראות החוק מקנות את הפיצוי הכספי כפיצוי עיקרי לבעל הקרקע הנפקע, קיימת בחוק גם האפשרות להשבת הקרקע לבעליה, כפי שנפרט להלן.

ג.2. השבה – הוראות החוק

החוק כאמור, אינו שולל את הקרקע מן הפרט לצמיתות. החוק מאפשר להחזיר את הקרקע לבעליה לאחר סיומה של התכלית הציבורית לשמה הופקעה (ואולם, עד להלכת קרסיק, עליה נפרט להלן, לא היתה זו ההלכה הנוהגת).

בנושא ההשבה, החוק מבדיל שני מצבים בסיסיים – מצב בו בעל הקרקע קיבל פיצוי בגין ההפקעה, ומצב בו בעל הקרקע לא קיבל פיצוי בגין ההפקעה.

סעיף 195 לחוק התו"ב – עוסק במקרקעין שהופקעו ושולמו בגינם פיצויים (או שנרכשו מהפרט בהסכם) – במקרקעין כאלה, כל עוד לא שונה ייעודם, אפשר להשכיר אותם למטרה הציבורית שלשמה נועדו. אם שונה הייעוד (לכל מטרה מותרת לפי חוק התו"ב) מותר לעשות בהם כל דבר (לרבות למכור) כל עוד הציעו לבעלים המקורי לקנות אותם ראשון.

דהיינו, בבסיסו של סעיף 195 מסתתר רעיון לפיו קיימת לבעל הקרקע זיקה לאדמתו. סעיף 195 מקנה, למעשה, לבעל הקרקע, זכות קדימה לרכוש בחזרה את הקרקע שהופקעה ממנו, בשווי הפיצוי שקיבל, בשעה שהופקעה ממנו. במקרה שהקרקע הושבחה לאחר ההפקעה (למשל – חלה עליה תכנית שמאפשרת תוספת אחוזי בניה) זכאי בעל הקרקע לרכוש את הקרקע בחזרה בשווי הפיצוי שקיבל בשעה שהופקעה ממנו ובתוספת ההשבחה.

אולם הסעיף המעניין והחשוב ביותר בחוק הינו סעיף 196(א). סעיף זה עוסק במצבים בהם הקרקע הופקעה ללא פיצוי. במצבים אלה, אם הרשות מעוניינת לשנות את הייעוד, לשינוי אחר מזה לשמו הופקעו המקרקעין מלכתחילה (ייעוד ציבורי אחר) חייבת הועדה המקומית לשלם לבעל הקרקע המקורי פיצויים, או תחזיר לו את המקרקעין אם רצה בכך.

על אף שהוראת חוק זו, המאפשרות את השבת הקרקע לבעליה, הייתה קיימת בחוק, הייתה הפרקטיקה וכך גם התייחסה הפסיקה, לפיצוי הכספי כפיצוי בלעדי לבעל הקרקע הנפקע.

ואומנם, עד שלב מאוחר מאוד בחיי מדינת ישראל (ולמעשה עד שנת 2001) התייחסו בתי המשפט אל מעשה ההפקעה כמעשה סופי שהפיצוי בגינו הינו פיצוי כספי.

ג.3. השבה – הלכה חדשנית בבג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק

על רקע הוראות החוק שפורטו לעיל, נולדה ההלכה החדשנית בבג"ץ המפורסם שהגישו יהודית קרסיק ועותרים נוספים.

ההלכה שנהגה עד לבג"ץ קרסיק, היתה שמעשה הפקעה הינו סופי. דהיינו – מנתק את הזיקה בין בעל המקרקעין לקרקע. כפי שראינו, ברוב הפעמים פטרו הרשויות את בעל הקרקע הנפקע בתשלום פיצויים.

בג"ץ קרסיק קבע הלכה עקרונית בסוגיית ההפקעות. בג"ץ 2390/96 יהודית קרסיק ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' -

בפרשה זו, היה מדובר במספר בעלי קרקעות באזור חדרה, אשר בשנות החמישים, הופקעו מהם קרקעות שבבעלותם ע"י שר האוצר לצרכי צה"ל (לשמש כשטחי אימונים). בעלי הקרקעות לא פוצו בגין ההפקעה. בשנות התשעים, החליטה המדינה להעביר את שטחי האימונים מהאזור ולהקים על אותן קרקעות ממש שכונות מגורים, ע"י אישור תוכניות חדשות על הקרקע.

בעלי הקרקע (מהם הקרקע הופקעה בשנות החמישים) עתרו לבג"ץ בטענה כי מרגע שתם הצורך הציבורי לשמו הופקעה הקרקע, חובת המדינה להשיב את הקרקע לבעליה.

המדינה, מנגד, טענה שהקמת שכונת מגורים גם היא צורך ציבורי וכי מכיוון שמדובר בקרקעות שהיו בעבר בבעלויות של גורמים רבים, כיום, לצורך הקמת הפרוייקט יכול רק גורם אחד לנהלם – וזו כמובן – המדינה.

בפסק דין תקדימי, שאל את עצמו בית המשפט האם מוסמכת המדינה לשנות את המטרה לשמה הופקעה הקרקע למטרה אחרת מזו לשמה הופקעה ובכך למנוע השבת הקרקע לבעליה.

פסק הדין קבע הלכה עקרונית, של חובה כללית של הרשות המפקיעה להחזיר לבעלים המקורי את המקרקעין שהופקעו ממנו, כאשר חדלה להתקיים מטרת ההפקעה המקורית.

נקבע כי הפקעה אינה מנתקת את הזיקה של הבעלים לקרקע. הבעלים שומר על "זיקה" לקרקע שהופקעה במשך תקופת ההפקעה ומן הצד השני, הרשות המפקיעה חייבת לעשות בקרקע המופקעת שימוש למטרה הציבורית שלשמה הופקעה. נסתיימה המטרה הציבורית, רשאים בעלי הקרקע לדרוש את הקרקע חזרה.

פסק הדין קרסיק הפך את ההלכה שנהגה עד אז, ולפיה מעשה ההפקעה ניתק את הזיקה בין בעלים לקרקע וזיקה אותם בפיצוי בלבד. פס"ד קרסיק קבע שמעשה הפקעה אינו מנתק את זיקת הבעלים לקרקע שלהם.

על רקע הלכת קרסיק הנ"ל מתעוררות מספר שאלות נוספות – האם ניתן להפקיע לצרכי ציבור קרקע בבעלות המדינה? אם כן, מה יהיה דינה של קרקע מדינה שהופקעה? האם יש לתת בגינה פיצוי? האם יש להשיבה? על שאלות אלה, נדון בחלקו השלישי של המאמר.

— סוף חלק שני —

* מידע זה הינו מידע כללי וראשוני בלבד ולא נועד בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי ובכל מקרה מומלץ להתייעץ עם עו"ד הבקיא בתחום.

יצירת קשר עם משרדנו

עקבו אחרינו ברשת: