האם דין המדינה כדין האזרח לצורך הפקעת קרקע? חלק ראשון

א. הפקעה – תכליתה

הפקעת קרקע, היא העברה כפויה (בתמורה או ללא תמורה) של קרקע למטרות ציבוריות (צרכי ציבור). ההפקעה מבוצעת ע"י רשויות המדינה (עירייה לדוגמא) ועל פי חוק. מעשה ההפקעה הוא פעולה פוגענית אשר נותנת למדינה כוח עודף על האזרח, לפגוע בקניינו של האזרח.

זכות הקניין, כידוע, הינה זכות יסוד, אשר קיבלה מעמד חוקתי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וכל פגיעה בה צריכה להיות מאוזנת, עפ"י תנאי פסקת ההגבלה של חוק היסוד.

ואולם, מנגד לזכות היסוד של האזרח לשמור על קניינו, עומדות מטרות ציבוריות של פיתוח ומתן שירותים, אשר המדינה והרשויות צריכים לממש לטובת הציבור.

פעמים בהן מתנגשות המטרות הציבוריות וזכויות היסוד של האזרח (לדוגמא – העירייה חפצה להקים גן ילדים או לסלול כביש על קרקע מסויימת המוחזקת בבעלות ידיים פרטיות) נעשה שימוש בכלי ההפקעה על מנת לממש את המטרה הציבורית.

כלי ההפקעה נועד למנוע "כשל" שעשוי להתרחש במקרה ספציפי, מכך שבעל זכות פרטית במקרקעין עלול למנוע מימוש מטרה ציבורית.

במאמר זה, נדון בשאלה, מה קורה באותם מצבים בהם קרקע שהופקעה בעבר למטרה ציבורית, לא משמשת עוד למטרה הציבורית לשמה הופקעה, דהיינו – פקעה המטרה הציבורית לשמה הופקעה הקרקע. נדון בשאלה האם בעלי הקרקע המקוריים, זכאים שהקרקע תוחזר להם. משאלות אלה נגזרות שאלות נוספות, למשל – האם ניתן להפקיע קרקע בבעלות המדינה לצרכי ציבור? אם כן, מה דינה של קרקע מדינה שהופקעה והמטרה לשמה הופקעה פקעה.

ב. מקורות חוקיים להפקעה

פרק ח' לחוק התכנון והבניה תשכ"ה – 1965 מסדיר את נושא ההפקעות.

סעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה, מתיר לועדה מקומית לתכנון ובניה להפקיע מקרקעין אשר נועדו בתכנית לצרכי ציבור.

"188.(א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה מקרקעין שנועדו בתכנית לצרכי ציבור."

סעיף 188(ב) מגדיר רשימה של "צרכי ציבור" אשר לשמם מותר להפקיע קרקע, ואולם סיפת הסעיף מקנה לשר הפנים סמכות לאשר גם מטרות ציבוריות נוספות מלבד אלו המפורטות בסעיף.

"(ב) "צרכי ציבור", בסעיף זה – כל אחד מאלה: דרכים, גנים, שטחי נופש או ספורט… … וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים לענין סעיף זה."

סעיף 189 לחוק מפריד בין שלושה מצבים, בהם רשאית או חייבת הועדה המקומית להפעיל את סמכותה להפקיע קרקע פרטית לצרכי ציבור -

סיטואציה ראשונה – הועדה רשאית (אך לא חייבת) להפקיע קרקע לצרכי ציבור, אם הועדה המחוזית סבורה שהקרקע דרושה למטרה ציבורית שהוגדרה בתכנית.

הסיטואציה השניה – מקרה בו הועדה המחוזית דורשת מהועדה המקומית להפקיע קרקע שנועדה לצרכי ציבור בתכנית. במקרה כזה, אין לועדה המקומית שיקול דעת, והיא חייבת להפעיל את סמכותה להפקיע את הקרקע.

הסיטואציה השלישית – עוסקת במצבים בהם הקרקע מיועדת להפקעה בתכנית החלה עליה. במקרים כאלה, הועדה המקומית אינה צריכה לקבל הסכמה מן הועדה המחוזית לצורך הפקעה.

נקודה הבהרה לגבי הסיטואציה השלישית דלעיל – לכאורה, בסיטואציה השלישית אין צורך לקבל הסכמה מן הועדה המחוזית. אולם בפועל, בסיטואציה זו, הסכמת הועדה המחוזית להפקעה ניתנה כבר בשלב אישור התכנית, על כן, אין צורך באישור חוזר של הועדה המחוזית.

המועד להפקעה – לאחר שתכנית נכנסה לתוקף – הועדה רשאית להפקיע את המקרקעין בכל זמן.

סעיף 190 לחוק – קובע כי באין הוראה מיוחדת בחוק התו"ב, תבוצע הפקעה לפי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) 1943. מאחר ובחוק התו"ב לא נקבעה הוראה מפורטת כיצד להפקיע קרקע, בפועל, הפקעות נעשות לפי הוראת פקודת הקרקעות המנדטורית. ואולם, מסעיף 190 זה, גם נובעת החובה לפצות את מי שהופקעה ממנו קרקע, כפי שנדון בפרקים הבאים להלן.

דבר נוסף אותו יש לציין והוא הבסיס למאמרינו זה – קרקע שהופקעה לצרכי ציבור צריכה לשמש רק למטרה לשמה הופקעה.

"193. מקרקעין שהופקעו לפי פרק זה ינהגו בהם כאמור בתכנית החלה עליהם."

עיננו הרואות, כי חוק התכנון והבניה מקנה לרשות המקומית כוח רב על פני בעל הקרקע הפרטי, ומאפשר, במקרה שהרשות מעוניינת לממש מטרה ציבורית כלשהי, להפקיע את הקרקע מבעליה הפרטיים למימוש אותו צורך ציבורי.

ואולם, החוק אינו מתעלם לחלוטין מזכויות הפרט ואף כי הוא העניק לרשויות כלים רבי עוצמה לפגיעה בזכויות האזרח. באותו חוק בדיוק, קיימות גם הוראות היוצרות זיקה מתמשכת בין מטרת ההפקעה לבין זכות הבעלות של האזרח.

בחלקו השני של המאמר נדון בהיבטים הנוגעים לזכויותיו של בעל הקרקע הנפקע, בזיקתו המתמשכת כלפי הקרקע ובזכויותיו לפיצוי ו/או להשבה.

— סוף חלק ראשון —

* מידע זה הינו מידע כללי וראשוני בלבד ולא נועד בשום מקרה לשמש כיעוץ משפטי ו/או כתחליף ליעוץ משפטי ובכל מקרה מומלץ להתייעץ עם עו"ד הבקיא בתחום.

יצירת קשר עם משרדנו

עקבו אחרינו ברשת: